La migración como riesgo a la seguridad

En el artículo sobre la geopolítica del Mediterráneo me refería a la migración como uno de los fenómenos más relevantes en esta región y en particular al hecho de ser uno de los principales problemas a los que se enfrenta la Unión Europea. En los dos artículos precedentes abordé este fenómeno desde la perspectiva de la seguridad humana y en relación con sus repercusiones sobre las comunidades de origen y destino, respectivamente, lo que pienso ha permitido tener una visión holística de esta importante cuestión. Ahora queda adentrarnos en su condición de riesgo de la migración en el contexto amplio de la seguridad en nuestros días.

Al analizar la migración desde la perspectiva de la seguridad conviene evitar la simple securitización de este fenómeno, de lo contrario, supondría la transformación de un fenómeno social complejo en una mera amenaza directa. Como punto de partida, se precisa enmarcar la migración en su relación con la seguridad, y como primer argumento al referirnos a ella es que se debe entender que ésta es una de las principales ambiciones de los seres humanos. En este sentido el filósofo Maslow en su conocida pirámide sobre las aspiraciones humanas, sitúa a la seguridad en un segundo nivel tras las necesidades básicas o fundamentales, entendiendo por tales el acceso a la salud, alimentación, educación, trabajo, etc. Abundando en la importancia de la seguridad, y aceptando que ésta es indisociable del desarrollo, bien podría ser considerada como una necesidad fundamental más. En base a este razonamiento resulta más fácil comprender que las personas que voluntaria o de manera forzada emprenden el camino de la migración no lo hacen solamente por alcanzar unas mejores condiciones de vida, sino que en muchas ocasiones es su propia seguridad la que actúa como factor determinante de esa decisión

Por otra parte, hay que entender al referirnos a la seguridad lo hacemos sobre un asunto de gran amplitud y, en consecuencia, conviene acotarlo para circunscribirlo a los diferentes fenómenos objeto de estudio, en este caso a la migración. Para ello recurriremos a las cuatro preguntas de Williams:[1] ¿Qué es la seguridad? ¿Seguridad de quién? ¿Qué constituye un asunto de seguridad? y ¿Cómo se puede alcanzar la seguridad? Si nos referimos a la primera de ellas, hay que resaltar la visión simplista y optimista que sobre este término utiliza el diccionario de la RAE: “libre de todo riesgo”, lo que es en sí mismo una quimera, algo inalcanzable, de hecho, por lo que considero más apropiado aproximarnos a este concepto desde la percepción de inseguridad, que es sin duda mucho más palpable y en consecuencia facilita la comprensión de su condición de problema. Sea como fuere, la seguridad debe de ser considerada un área de conocimiento de gran amplitud y, en consecuencia, precisa ser abordada desde un enfoque holístico y orientado a su propio objetivo, que no es otro que la supervivencia del objeto a proteger.

Pasemos a la segunda de las preguntas: ¿Seguridad de quién? Centrándonos en el fenómeno migratorio, para responder a esta segunda pregunta será necesario en primer lugar determinar cuál es el objetivo de la seguridad en el caso de la migración. La respuesta fácil nos llevaría a centrarnos en las personas como elemento a salvaguardar, especialmente en los propios migrantes, cuya vulnerabilidad es evidente, pero esta visión limitada nos generaría un preocupante vacío si no consideramos el Estado en la ecuación, pues no en vano es, de hecho, el  principal garante de la seguridad, del bienestar y de la cohesión de la comunidad que gobierna, Así pues, su capacidad para ejercer las que son funciones esenciales (control del territorio y de las fronteras, gestión ordenada de los flujos, provisión de servicios públicos y preservación del contrato social, etc.) dependerá en gran medida la estabilidad del sistema político y social. Cuando los flujos migratorios superan la capacidad institucional de gestión o son percibidos como desordenados, pueden tensionar estos mecanismos, afectando tanto a la confianza ciudadana en las instituciones como a la legitimidad del propio Estado.

De acuerdo con este enfoque podremos convenir que la seguridad frente al fenómeno migratorio (irregular) se alcanzará con una adecuada aplicación del poder del Estado para garantizar el orden institucional y público, y a la vez que buscando la emancipación de las personas, lo que supone la estricta observancia de los derechos humanos y la consecución de una situación aceptablemente justa, evitando la aparición de posiciones excluyentes y extremistas.

Estamos ahora en condiciones de dar respuesta a la tercera de las cuestiones sobre cuáles son los factores por los que la migración puede suponer un riesgo para la seguridad. Al abordar este punto, conviene hacer una breve diferenciación entre dos términos que con más frecuencia de la que sería deseable se utilizan indistintamente: riesgo y amenaza. El primero debe entenderse como una condición intangible e incierta, algo que se puede manifestar o producir, y que genera efectos sobre el objeto a proteger. El riesgo tiene en sí mismo un carácter de neutralidad, su condición de bueno o malo dependerá de nuestros intereses y de la capacidad de gestionarlo. Por el contrario, las amenazas son elementos tangibles y están relacionadas con el origen de los fenómenos susceptibles de generar riesgos y en ellas se identifica la intención de causar un daño, excepción hecha de las amenazas asociadas a catástrofes naturales.

Establecido este marco diferenciador entre ambos términos, se podría afirmar, como primer argumento en la pretendida respuesta, que la migración sin ser en sí misma una amenaza, sí es manifiesta su condición de riesgo, cuyos efectos adquieren una mayor gravedad y relevancia cuando no se ejerce el debido control sobre los flujos migratorios. El primer paso en el análisis de riesgos es el de su identificación, pudiendo reconocer como tales en su relación con la migración los siguientes: la desestabilización en las sociedades receptoras, la incidencia en la delincuencia común, la vinculación con fenómenos de alcance internacional como es el caso del crimen organizado y del terrorismo y la propia afectación a la identidad de la comunidad.

Los dos primeros riesgos mencionados están relacionados entre sí. Ambos tienen en común la falta de oportunidades que la sociedad receptora ofrece a los inmigrantes, lo que les puede llevar hacia la delincuencia común, lo que, a la vez, provoca un incremento en la percepción de inseguridad entre los ciudadanos, favoreciendo de este modo posiciones excluyentes y en ocasiones xenófobas hacia la población foránea y, además, el aumento de la polarización en la propia sociedad receptora entre los que abogan por una migración sin restricciones y los que exigen unos controles más estrictos. Todo ello contribuye a un peligroso aumento de la inestabilidad interna de los países, debilitando con ello la defensa frente a agentes hostiles externos. Este escenario, ya de por sí preocupante a nivel nacional, es crítico al referirnos al ámbito de la Unión Europea no solo por la débil cohesión y compromiso de los Estados miembros en materia de políticas migratorias, las cuales sigue siendo una competencia fundamentalmente nacional, sino por su enfoque claramente fragmentado, evidenciado, por ejemplo, en la incompatibilidad del espacio Schengen (libre circulación) con los controles regulatorios de algunos países, abriendo la puerta de regularizaciones si el debido control.

Para centrar en la verdadera dimensión de la relación de la migración con el terrorismo internacional es necesario realizar algunas precisiones sobre el fenómeno terrorista en nuestros días. En primer lugar, debemos convenir que el terrorismo es un fenómeno de gran complejidad y alcance que no procede ser considerado de manera exclusiva como fin y como medio, pero, además, en las últimas décadas ha adquirido una dimensión global. En este sentido fue Al Qaeda (AQ), y posteriormente Estado Islámico (ISIS, por sus siglas en inglés), quien le confirió su carácter internacional, superando con ello la condición transnacional de otros grupos terroristas como es el caso de Hamás o Hezbollah en su lucha contra Israel. También considero oportuno romper el relato, muy común en nuestros días, de que este tipo de terrorismo responde a un fenómeno religioso, de hecho, sostengo como factor clave para aproximarnos a este fenómeno criminal, que su objetivo es sembrar el terror por el terror y que recurre a la ideología exclusivamente como medio, en este caso apelando a las percepciones más radicales del islam y su visión extrema de la Yihad.

Asumiendo esta matización sobre lo que denominaré a continuación “terrorismo yihadista”, es necesario reconocer su influencia en el mundo islámico, lo que nos permite establecer el nexo con el fenómeno migratorio sin demonizar la religión de las personas que, procedentes de países mayoritariamente de religión musulmana, tienen como destino Europa. Este vínculo va a ser precisamente el de la radicalización, condición que es en sí misma un elemento indisociable del terrorismo y que debemos entenderla como un proceso a través del cual se van a desarrollar los posicionamientos extremistas, revestidos de supuestas ideologías y creencias.

Considero importante insistir en la palabra proceso, por cuanto la utilización de este término es lo que ayuda a entender la diferencia fundamental entre el terrorismo y el extremismo. Una ideología extremista no constituye en sí misma una adhesión terrorista, aunque en ocasiones pueda ser un caldo de cultivo o un medio para justificar algunas de sus acciones criminales. Así pues, como proceso se podrían identificar varias etapas: contexto, crisis, cuestionamiento, encuentro, interacción, compromiso y consecuencias, las cuales John Venhaus las agrupa en tres bloques:

• Los antecedentes, o situaciones que tienen que ver con los contextos particulares que han influido o han podido influir en la persona. Éstos pueden ser bien aspectos psicológicos o familiares, bien relacionados con el entorno social (marginalidad) en el que se desenvuelve, o bien asuntos regionales o incluso globales, como fue por ejemplo la invasión de Irak en 2003. La población migrante es especialmente sensible, en particular si consideramos las segundas y terceras generaciones, a un contexto de poca o nula adaptación. Esta situación les genera una percepción de crisis interna permanente que los lleva a cuestionar la mayoría de las políticas de los gobiernos de los países de acogida.
• El reclutamiento se orienta a la búsqueda de nuevos militantes que formen parte de la organización y participen en sus actividades. Se podría afirmar que las etapas que configuran los antecedentes han generado un personal ya radicalizado. En consecuencia, a partir de ese momento es susceptible de interactuar con la organización terrorista en acciones puntuales y de bajo perfil, finalizando con la determinación de la persona de formar parte de la organización en su sentido más amplio en diferentes tareas (logística, información, apoyos, etc.) o bien, como en el caso del terrorismo yihadista, con su incorporación a los campos de entrenamiento o las zonas de combate.
• El adoctrinamiento, constituye la tercera y última etapa, la cual se materializa en la determinación de sembrar el terror en las propias poblaciones de acogida, asumiendo las consecuencias de entregar su propia vida. Esta conversión de un radical en un terrorista se ve favorecida por la lógica terrorista de grupos como AQ o ISIS cuya organización se fundamenta en un complejo sistema de franquicias entre grupos afines e incluso por los conocidos como “lobos solitarios”.

Vemos pues que la migración en el ámbito de la UE, sin ser propiamente una amenaza terrorista, constituye un importante factor de riesgo a tener en cuenta al abordar el fenómeno del terrorismo, situación que se ve facilitada por el uso de las nuevas tecnologías.[2] Por otra parte, el hecho de que la mayor parte de los atentados terroristas cometidos en Europa hayan sido realizados por ciudadanos europeos de segunda y terceras generaciones, no por migrantes recién llegados, confirma el hecho de la vinculación entre ambos fenómenos por medio de la radicalización

Si nos referimos al crimen organizado transnacional, su relación con la migración se materializa en dos direcciones, la primera tiene que ver con la falta de adaptación en las sociedades de acogida, lo que los convierte en una fuente de reclutamiento para los grupos criminales. Un segundo punto de vista al abordar esta relación es el que se focaliza en el migrante como objetivo del tráfico de personas y que abordaré más adelante. Pero antes de ello, planteemos como hipótesis el hecho de que, en determinados escenarios, con flujos migratorios muy intensos y mal gestionados se podrían generar tensiones identitarias, siendo susceptibles de afectar la cohesión de las sociedades receptoras. Un contexto que nos pudiera parecer lejano, pero que no se debe desdeñar, pues esta pérdida de identidad cultural afectaría de manera determinante a otros campos de la seguridad.

Sin lugar a duda la última de las cuatro preguntas formuladas sobre cómo alcanzar la seguridad, es la que tiene una mayor complejidad su repuesta. Recordemos que la seguridad plena es inalcanzable, por ello se precisa establecer de manera clara el nivel de vulnerabilidad que estaríamos dispuestos a aceptar, o lo que es lo mismo que grado de inseguridad podríamos asumir. Teniendo en cuenta su carácter multidimensional, se hace precisa la conjunción de las políticas y estrategias en todos los campos de la seguridad, siendo el Estado el principal responsable de su definición precisa, las cuales deberían estar, además, ampliamente armonizadas en el marco de la Unión Europea. No se correspondería con la realidad pretender que se trata de una responsabilidad exclusiva de los Estados, al contrario, existen otros muchos actores competentes, o cuando menos influyentes, en la problemática migratoria como es el caso de organismos nacionales e internacionales, así como las organizaciones no gubernamentales (ONG,s) a los que es necesario integrar. Pero lo que debe quedar completamente claro es que cuando el Estado pierde su capacidad de gestión sobre los flujos migratorios, no solo se debilita el control territorial, sino también su legitimidad institucional.

Considerar al migrante como un referente de la seguridad es consecuencia del hecho de que son uno de los principales objetivos del tráfico de personas, una de las actividades más lucrativas del crimen organizado. En el contexto internacional, la trata de personas se manifiesta en dos supuestos principales. En el primero de ellos, una persona contrata a una empresa aparentemente lícita que le promete un trabajo estable en una economía próspera, para lo cual los supuestos trabajadores entregan confiados toda su identificación personal a estos falsos reclutadores de mano de obra, supuestamente para llevar a cabo los trámites de trabajo, alojamiento y viaje. Alcanzado su lugar de destino los inmigrantes, convertidos ya en víctimas, son informados de las deudas contraídas, a las que no pueden hacer frente y para pagarlas se ven obligados a trabajar en la industria del sexo o en otros trabajos aparentemente legales en unas condiciones laborales atroces. Sin poder hablar el idioma del país de destino, despojadas de su identificación personal, bajo constantes amenazas y ejercicio de la violencia, las víctimas no tienen prácticamente ningún recurso para escapar. En el segundo escenario, los individuos contratan a una segunda parte para que los conduzca a través de las fronteras internacionales de forma ilícita en busca de una vida mejor, siendo este el caso más conocido de las pateras que surcan el Mediterráneo en busca de las costas europeas. A su llegada, en el mejor de los casos, quedan internados en centros de acogida sin posibilidad de una inserción laboral digna. Ambos casos se circunscriben en el ámbito de la criminalidad organizada en su relación con la trata de personas, cuestión que, centrada en el marco del derecho penal y el de los derechos humanos, forman parte de las políticas y estrategias relacionadas con los flujos migratorios irregulares.

Desde el punto de vista de la acción del Estado para enfrentar esta problemática se podrían definir los siguientes tres objetivos generales: primero, garantizar la protección de las personas que son objeto de la trata, así como de la integridad territorial de los Estados mediante un eficiente control de las fronteras; en segundo lugar, avalar la prosecución de la justicia, mediante la persecución del delito y la sanción a los criminales; y en tercer lugar, la prevención mediante una sólida política exterior que impulse la cooperación con los países de origen. Esta estrategia responde a lo que podríamos denominar como “el paradigma de las 3P de la migración” para enfrentar el problema de los tráficos migratorios irregulares.

Así pues, analizar la migración en lo que se refiere a su impacto en la seguridad, supone la necesidad de abordar el problema desde un modelo integrado de seguridad en el que se solapen sus tres componentes fundamentales: seguridad ciudadana, interior y nacional. La primera tiene por objeto la protección de las personas en base a un desarrollo normativo que garantice el orden público, siendo su marco de referencia los derechos humanos. En este sentido, la población migrante adquiere su condición de ciudadano, asumiendo los mismos derechos y deberes que la población autóctona. El segundo componente es la seguridad interior, la que al fin y a la postre se materializa en el orden institucional, y en el caso de la migración se fundamenta en el respeto al Estado de derecho, garantía de la soberanía nacional y del bienestar de los ciudadanos, lo que obliga al ejercer el necesario control para evitar, o al menos mitigar los efectos de la radicalización y de los extremismos. La seguridad nacional constituye el tercer elemento a considerar, la cual desde un punto de vista académico podría definirse como la capacidad del Estado para identificar, prevenir y neutralizar las amenazas que puedan afectar a sus intereses fundamentales mediante la movilización integrada de todos los recursos del poder nacional. Se refiere, por tanto, a la capacidad del Estado para salvaguardar su soberanía, su integridad territorial y la estabilidad de sus estructuras estratégicas frente a dinámicas que, por su magnitud o instrumentalización, puedan afectar a sus intereses fundamentales, entre las que se encuentra la migración sin el debido control.

Como síntesis de lo hasta aquí expuesto sobre la condición de riesgo de la migración se podría afirmar que abordar este fenómeno desde la perspectiva de la seguridad no implica contraponer la protección de las personas migrantes con la del Estado, sino reconocer que la solidez institucional del Estado es una condición necesaria para garantizar de manera sostenible la seguridad y el bienestar del conjunto de la sociedad.

Con este artículo se cierra esta trilogía que podría denominarse genéricamente “Migración y seguridad en Europa. Un análisis estratégico de un fenómeno estructural”. En ella he pretendido analizar el impacto del fenómeno migratorio en la seguridad de la Unión Europea, y para cerrarla propongo a los lectores mis principales conclusiones que expongo esquemáticamente a continuación.

1. La migración como dinámica estructural del entorno estratégico europeo. El fenómeno migratorio no puede ser interpretado como una crisis puntual, sino como una dinámica estructural del entorno estratégico europeo. Los desequilibrios demográficos, económicos y políticos entre Europa y amplias regiones de África y Oriente Medio configuran un persistente vector de presión migratoria y que previsiblemente se mantendrá durante las próximas décadas.
2. El impacto de la migración depende de la gobernanza, no del volumen. La experiencia europea demuestra que el impacto de los flujos migratorios sobre la seguridad depende menos de su magnitud absoluta que de la capacidad institucional para gestionarlos. Allí donde los sistemas de control, acogida e integración se ven desbordados, el fenómeno migratorio puede traducirse en tensiones políticas, administrativas y sociales que afectan a la estabilidad interna.
3. El Mediterráneo como espacio geopolítico de fricción migratoria. La región mediterránea constituye hoy uno de los principales espacios de fricción geopolítica vinculados a la migración. La convergencia de conflictos regionales, la fragilidad estatal en el Sahel y las desigualdades estructurales en el desarrollo en ambas orillas de este Mar, convierte a la frontera sur de Europa en una zona de presión estratégica permanente.
4. La migración como vector de competencia en los conflictos de zona gris. En el actual contexto de rivalidad estratégica, los flujos migratorios pueden ser instrumentalizados como herramientas de presión política por actores estatales y no estatales. La utilización de este fenómeno como mecanismo de influencia lo sitúa dentro de las dinámicas propias de la conflictividad en zona gris.
5. La centralidad del Estado en la gestión de la seguridad migratoria. A pesar del modelo multidimensional de la seguridad, en particular por sus dimensiones humanas y sociales, el Estado sigue siendo el actor fundamental para gestionar el fenómeno migratorio. Su capacidad para controlar las fronteras, garantizar el Estado de derecho y articular las políticas de integración constituye un elemento esencial para preservar la estabilidad del sistema político y social.
6. La criminalidad organizada como catalizador de la migración irregular. La migración irregular se encuentra estrechamente vinculada a la que es una de las principales amenazas de la seguridad global, el crimen organizado transnacional, para el que el tráfico de migrantes y la trata de personas es una actividad altamente lucrativa. Las redes de la criminalidad organizada introducen, además, un componente adicional de inseguridad en los sistemas de control fronterizo.
7. La dimensión societal del fenómeno migratorio. Más allá de sus implicaciones económicas o administrativas, la migración interactúa con la dimensión identitaria de las sociedades receptoras. Cuando los procesos de integración son insuficientes o se perciben como desordenados, pueden generarse dinámicas de polarización política, erosión de la confianza social y fragmentación del espacio público, lo que facilita la intervención de agentes desestabilizadores impulsados por actores estatales y no estatales
8. La necesidad de una estrategia europea integral. El verdadero desafío migratorio para la Unión Europea no reside únicamente en la gestión de los flujos, sino en la construcción de una estrategia coherente que integre el control fronterizo, la cooperación con los países de origen y tránsito y responda a políticas eficaces de integración. Solo mediante este enfoque integral será posible evitar que la migración se convierta en un factor de vulnerabilidad estratégica para Europa.

En última instancia, quiero enfatizar que el desafío migratorio al que se enfrenta Europa reside más en una adecuada gobernanza en la gestión integral del fenómeno que en la simple gestión atendiendo a la magnitud de los flujos. La migración seguirá siendo una realidad estructural del sistema internacional y, en particular, del entorno geopolítico mediterráneo que es necesario abordar en toda su amplitud y complejidad, incluyendo su relación con la seguridad. En este contexto, la verdadera línea de fractura no se encuentra entre la apertura y el cierre de fronteras, sino entre la capacidad o incapacidad de las instituciones europeas para gestionar este fenómeno con realismo estratégico, preservando simultáneamente la dignidad de las personas, la cohesión de las sociedades y la estabilidad del Estado.

[1] Williams & MacDonald. 2018

[2] Se estima que en los últimos años AQ e ISIS consiguieron captar más de 30,000 “combatientes extranjeros” que han estado combatiendo en Siria, Afganistán o Libia y que luego regresaron a sus lugares de origen como potenciales terroristas. Para estos propósitos de radicalización y captación ISIS cuenta con una red de 36 productoras de acceso a las redes sociales e internet repartidas en nueve países (Siria, Irak, Yemen, Libia, Argelia, Túnez, África Occidental, Rusia y Afganistán).