La seguridad internacional es un área de conocimiento entroncada con los estudios correspondientes a las relaciones internacionales y con las ciencias sociales. En el primer caso, nos permite aproximarnos a ella desde el poder, siendo su principal referente el Estado, mientras que el segundo nos aporta su dimensión desde la emancipación, lo que permite poner en el centro a las personas. Así pues, poder y emancipación son las dos caras de la misma moneda que representa la seguridad internacional. Por otra parte, la seguridad es un asunto de gran complejidad que requiere ser abordada desde diferentes dimensiones, siendo una de ellas la percepción, entendiendo que aquella no es siempre vista de manera homogénea. Esta diferente comprensión de la seguridad está íntimamente concernida con el entrono cognitivo y éste, a su vez, con las narrativas.
De manera que, establecida la relación entre seguridad y relaciones internacionales, es fácil colegir que la política exterior de los Estados tiene una relación directa con la seguridad (internacional) y esta relación se materializa bidireccionalmente, el contexto internacional es conformado por el poder y la influencia de los Estados y éstos ven condicionada su seguridad por aquél. De acuerdo con esta argumentación, el contenido del artículo tiene como objetivo analizar como a través de un discurso políticamente articulado se orienta a conformar el entorno cognitivo de la sociedad y cómo la manipulación de la percepción afecta a los intereses geoestratégicos de un Estado y a su propia seguridad. Para ello tomaré como estudio de caso la política exterior del gobierno de España en relación con los efectos y consecuencias sobre la seguridad nacional.
La convergencia entre la Defensa y la Acción Exterior del Estado ha sido una constante en España, una vez superados los difíciles años de la transición y la relación departamental ha sido presidida por la institucionalidad que se requiere para abordar las que son dos de las principales políticas de Estado. Sin embargo, desde el año 2017 esta institucionalidad se ha ido difuminando, o más precisamente, la política exterior de España ha sido utilizada para dar respuesta a asuntos más propios del ámbito las políticas internas, como pone de manifiesto el cambio de posición frente a la autonomía saharaui que han mantenido los diferentes gobiernos de la democracia española, con independencia del partido que los sustentaba, cediendo a las presiones de Marruecos sobre este territorio. Esta decisión, todavía no explicada por el gobierno, supuso, entre otras consecuencias, el deterioro de las relaciones con Argelia, país que aporta en torno al 35% del gas natural que importa España y uno de los países fundamentales para el control del fenómeno migratorio irregular.
Las cesiones al Reino Unido sobre Gibraltar o la proximidad a regímenes en los que el Estado de derecho se encuentra cuando menos debilitado, así como las divergencias políticas con los que deberían ser nuestros socios y aliados internacionales, son ejemplos de otras decisiones que están relegando a España a un papel cada vez menos relevante en el panorama internacional y, lo que es peor, a una pérdida de confianza en foros que son trascendentales para nuestra seguridad y defensa como es la Unión Europea (UE) y la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
Si estas decisiones son cuanto menos controvertidas, la posición del gobierno de España en el conflicto de Irán está afectando nuestro marco de seguridad, como trataré de justificar más adelante. Posiblemente sea en este asunto en el que de una manera más clara se puede apreciar lo indicado anteriormente sobre la influencia del discurso en la conformación de la percepción social de un problema, evidentemente me estoy refiriendo a la narrativa en torno a la vacuidad del mensaje del “no a la guerra”. El fenómeno bélico es una situación no deseada y sobre la que es necesario aplicar todo tipo de iniciativas, políticas, diplomáticas, sociales, etc., para evitar su desencadenamiento, pero también es cierto que, como sucede con la enfermedad o el dolor, su manifestación es inevitable. Por otra parte, desde el punto de vista jurídico la guerra debe ser abordada desde dos grandes principios, “Ius ad Bellum” y “Ius in Bello”, bajo el primero se aborda su justificación y con el segundo se regula el comportamiento de las partes. Así pues, el recurso de ese mensaje negacionista no hace sino contradecir una realidad y su formulación aviva la confrontación.
En el caso que nos ocupa, se trata de un mensaje lanzado por un gobierno con importantes problemas en su gestión interna, por motivos que no me corresponde a mí juzgar, que pretende con él influir en el entorno cognitivo de la sociedad española, tratando de capitalizar un sentimiento contrario a la intervención, la cual, por otra parte, bien puede ser cuestionada atendiendo a su oportunidad y efectos no deseados, como de hecho están haciendo la mayoría de los líderes europeos.
Más pareciera el “no a la guerra de Sánchez” una posición reactiva y carente de capacidad de disuasión en el plano internacional. Si bien las diferencias entre el gobierno de España y la administración Trump han sido notorias en ambos sentidos, la intervención de Estados Unidos en Irán ha avivado notablemente la brecha entre Madrid y Washington, hasta el punto de que el presidente Sánchez quiere mostrarse como la némesis del presidente estadounidense. Sin embargo, y a pesar de que pareciera que uno y otro se encuentran en las antípodas, tienen en común algunos rasgos nada edificantes. Los dos desarrollan un culto exacerbado a su persona, considerándose que están por encima de cualquier institución y anteponen sus intereses personales y partidistas a los del Estado. Ambos, aunque en sus discursos recurren a ensalzar los valores democráticos, rehúyen de cualquier mecanismo de regulación y rendición de cuentas y vulneran los fundamentos de la institucionalidad del Estado. La base de la acción política de estos dos líderes es la polarización, siendo prolijos en amenazas a todos aquellos que se muestran contarios, además su comportamiento se enmarca en el populismo que difumina la política exterior e interior en un espacio único. La gran diferencia entre estos dos lideres disfuncionales es su relación con el poder y la influencia, Trump es el presidente de la primera potencia mundial y por tanto cuenta con un poder indiscutible, mientras que la influencia, que podría ser la baza de la potencia menor, en este caso España, su política exterior la está difuminando, posicionándose junto a gobiernos de dudosa solidez democrática.
En el reciente entorno temporal la política exterior del actual gobierno está adoptando una serie de decisiones cuyas repercusiones para la seguridad y defensa de España pueden tener consecuencias imprevisibles. Yendo de lo particular a lo general me centraré en las siguientes: la eventual limitación del uso de las bases de utilización conjunta de Rota y Morón, el deterioro sustancial de las relaciones con Israel, la relación con la OTAN y con la UE en el ámbito de la PESC y PCSD, y el posicionamiento en el sistema internacional. En relación con la prohibición explícita a Estados Unidos del uso de las bases de Morón y Rota, supone una fractura en la confianza que debe existir entre aliados, pero peor aún que la negativa, que es un derecho que le corresponde a España como país anfitrión, es el discurso que se está lanzando al mundo, jactándose de ser la némesis del presidente estadounidense. La posible retirada de EE.UU de estas bases, especialmente de la de Rota, supondría de entrada la necesidad de reconfigurar el escudo antimisiles de la OTAN. Además, si nos ceñimos al ámbito bilateral, Washington está reforzando las capacidades militares de Marruecos, país que reivindica ante España aspiraciones territoriales.
Las relaciones con el Estado de Israel han entrado en una espiral de intenso deterioro. Si bien es cierto que la dirección política del conflicto por parte del primer ministro israelí, Benjamín Netanyahu, primero en Gaza y posteriormente en Irán y Líbano están manifestando un uso abusivo de la fuerza, contrario al principio arriba enunciado de “Ius in Bello”, no se debe olvidar el hecho de que Israel es el único país de la región con una democracia liberal y que desde su creación se encuentra en una lucha permanente por su supervivencia. Pero, además, su desarrollo tecnológico es fundamental para la industria de defensa europea, de la que España forma parte; y es un actor fundamental en la lucha contra el terrorismo internacional.
Es difícil comprender el hecho de que nuestra delegación diplomática en ese país se mantenga bajo mínimos, mientras que las relaciones con Irán se mantienen con normalidad. Baste como dato para corroborar esta afirmación, la valoración que la organización Fund for Peace[1] realiza sobre debilidad de estos dos Estados. Sin perjuicio de que la fragilidad estatal no equivale directamente a irrelevancia geopolítica, Israel ocupa el puesto 129 sobre un total de 179, siendo su principal debilidad en la cohesión por mor de la conflictividad, mientras que sus fortalezas se reflejan en los campos políticos y económicos por la solidez de su régimen democrático liberal. Pero la política exterior del actual gobierno se orienta hacia Irán, país que ocupa el puesto 43, es decir casi entre el 20% de los Estados con mayor fragilidad, siendo los campos relativos a la cohesión y la política los más preocupantes. Sin embargo, la propaganda populista de fuentes próximas al gobierno traslada el mensaje de “estar en el lado correcto de la historia”.
Como tercer punto que debe ser considerado sobre la actual política exterior de España es su posición crítica ante asuntos relacionados con la seguridad internacional que deben de ser abordados desde decisiones consensuadas con el resto de los socios de la Unión Europea y de la OTAN. Comenzando por esta organización político-militar, trascendental hoy en día para la defensa de Europa, la manifiesta renuencia del gobierno español a asumir algunas de sus resoluciones, en particular las que se refieren a los gastos en materia de defensa, está apartando a nuestro país de los foros de decisión, situación que se ve agravada por los gestos y manifestaciones contrarias a la solidaridad debida entre aliados. Evidentemente esta línea de actuación de la política exterior española debilita el papel que nuestras Fuerzas Armadas han jugado desde la adhesión de España a la OTAN, y supone una ventana de vulnerabilidad para nuestra seguridad y defensa.
Además, si tenemos en cuenta que la mayoría de los miembros del Tratado Atlántico lo son también de la Unión Europea, es fácil deducir que la pérdida de confianza se extiende también al ámbito de la Unión, quedando, cada vez con más frecuencia, fuera del lugar que le correspondería como la cuarta economía de la UE y, en consecuencia, al margen de los foros de decisión de las principales potencias de la Unión. También en este ámbito europeo, las consecuencias para España pueden ser cuando menos preocupantes, siendo uno de los problemas más evidentes el que tiene que ver con el fenómeno de la migración incontrolada, el cual es uno de los principales problemas de seguridad de la UE., y de una manera especial para España que forma parte de su frontera Sur. Pensemos por un momento en cómo podría enfrentar Madrid esta cuestión de manera autónoma sin el apoyo del resto de socios europeos. Ahondando en la problemática, imaginemos las posibles consecuencias de la regulación masiva impulsada desde el gobierno de España mediante una Ley aprobada al margen del poder legislativo y sin el consenso de nuestros socios europeos, cuyos efectos van a tener que hacer frente en un espacio de libre circulación. Sin ánimo de ser apocalíptico nos podemos preguntar qué sucedería si el territorio español quedara fuera de la zona Schengen.
De acuerdo con ello, no parece que la realidad de la acción exterior española responda al principio enunciado en la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de 2021 en la que se afirma taxativamente el compromiso de España con los objetivos de las organizaciones a las que pertenece especialmente las Naciones Unidas, la Unión Europea y la OTAN con las que pretende proteger y garantizar los intereses compartidos con sus socios y aliados. Dejando al margen el caso de la ONU, nuestra política exterior pareciera estar cada vez menos alineada con sus socios europeos y Estados Unidos.
Como último de los puntos propuestos sobre la influencia de la actual política exterior española sobre la seguridad y la defensa es el que se refiere al posicionamiento de España como actor del sistema internacional en el que podría ser considerado como una potencia media con vocación europea, mediterránea y atlántica, como también se expone en la mencionada ESN. Sin embargo, mientras que las posiciones del actual gobierno en los asuntos regionales y globales están más alejadas de sus socios tradicionales, su proximidad a otros actores no pareciera corresponderse con la tradicional estrategia de la acción exterior española. Su pérdida de neutralidad en el conflicto palestino en detrimento de Israel rompe una posición consolidada en los años 80,s del pasado siglo que fue fundamental para los acuerdos de paz en Oriente Medio. El acercamiento unilateral a China, al margen de las políticas comunitarias europeas crea un precedente peligroso para la Unión Europea, cuyas políticas en los campos económico y comercial y de la seguridad, incluyendo su derivada tecnológica, deben de estar cohesionadas. Sin embargo, el actual gobierno de España ha cruzado el Rubicón para aproximarse al régimen dictatorial chino enarbolando la bandera del antiamericanismo.
Mención aparte merece el preocupante acercamiento a regímenes poco o nada afines a los principios básicos de los Estados democráticos y de derecho, prueba de ello fue la pretendida cumbre internacional celebrada en Barcelona entre el 16 y el 18 de abril. Su denominación como cumbre pone de manifiesto su propia incongruencia pues reunió tan solo a los líderes de siete países (España, Brasil, México, Colombia, Uruguay, Sudáfrica y Cabo Verde), todos ellos, a excepción del país anfitrión y de Uruguay próximos al tercio de países más frágiles del último índice de FFP correspondiente a 2024. Se adjunta una tabla comparativa sobre la fragilidad de los países representados en Barcelona.[2]
Si la denominación de cumbre resulta un tanto pretenciosa a la vista de los Estados representados, más aún lo es el adjetivo “progresista”, ya no solo por la naturaleza de los gobiernos representados en ella, sino por otros asistentes pertenecientes a partidos socialistas como India, Irlanda, Italia, Palestina y Reino Unido. Sin ánimo de una mayor crítica, a diferencia de los principales foros de gobernanza global, cuya relevancia deriva de su capacidad para agregar, coordinar o institucionalizar poder, este encuentro se limita a una convergencia ideológica sin mecanismos de transformación en acción estratégica.
Termino con un ejemplo palmario sobre el riesgo de una inadecuada política exterior, para referirme a la noticia adelantada esta misma mañana de la discusión en el Pentágono sobre la mera consideración en determinados círculos sobre una pretendida expulsión de España del Tratado del Atlántico Norte. Evidentemente se trata de una pretensión de difícil sustentación, pero que pone de relieve la pérdida de confianza entre nuestros aliados. Posiblemente nuestra salida no se materialice, pero sí redundará en un veto más o menos encubierto a ocupar puestos clave en la organización, rompiendo así una trayectoria que tanto ha contribuido a fortalecer nuestra posición internacional. Lejos quedan los tiempos en los que Javier Solana fue Secretario General de la OTAN y tantos generales y almirantes españoles han ocupado puestos de gran responsabilidad en la estructura militar y miles de soldados hemos formado parte de las operaciones militares en diversos escenarios, grajeándonos el respeto y admiración de nuestros aliados. Nuestros ejércitos fuera de la OTAN verían mermadas sus capacidades, y aún peor, la defensa de España quedaría seriamente comprometida.
El principal riesgo no reside tanto en la orientación concreta de la política exterior, como en su progresiva desvinculación de una lógica de Estado. Cuando la acción exterior se subordina a dinámicas internas de legitimación política, pierde su función estratégica y se convierte en un factor de vulnerabilidad. En ese punto, la seguridad deja de ser un objetivo para convertirse en una variable dependiente de la narrativa.
Como ha quedado de manifiesto en estas líneas, he obviado en parte el carácter analítico de otros trabajos anteriores, incorporando valoraciones más subjetivas que conforman un estudio de opinión con el que he pretendido poner de manifiesto la íntima conexión entre las estrategias y las políticas de acción exterior de los Estados con su seguridad y defensa. Proclamas populistas como el ya mencionado “no a la guerra” son un pobre recurso para movilizar a la población para conseguir objetivos cortoplacistas y partidistas. Estos pretendidos objetivos solamente satisfacen los intereses de líderes inconsistentes a los que poco o nada les importa estar en el lado correcto de la Historia, sino el hecho de conformar su propia historia, la perspectiva histórica está reservada a los grandes líderes, los otros se quedan con el relato.
[1] El Fondo para la Paz es una institución de investigación y educativa no gubernamental, sin ánimo de lucro, de origen estadounidense. Fundado en 1957, el FFP “trabaja para prevenir conflictos violentos y promover la seguridad sostenible”. Anualmente publica entre otros trabajos el Índice sobre los Estados Frágiles (FSI, por sus siglas en inglés) en el que se relacionan de mayor a menor debilidad los 179 Estados sobre los que se pueden acceder a datos. En el último publicado Somalia ocupaba el primer puesto de la tabla, cerrándola Noruega con el 179 y en la que España ocupa el puesto 143, habiendo incrementado su debilidad en siete puestos desde 2014. Para determinar el rango se analizan hasta 12 factores agrupados en cuatro campos: cohesión, economía, política y social. https://fragilestatesindex.org/global-data/
